Методики оценки эффективности госпрограмм в России: проблемы и пути решений

В журнале БЮДЖЕТ.RU вчера была опубликована статья В.В.Климанова и А.А.Михайловой "Методики оценки эффективности госпрограмм в регионах". Полную версию статьи в онлайне можно прочесть, если воспользоваться опцией "Версия для печати". Либо придется купить бумажную версию журнала. Очень рекомендую прочесть эту статью всем, кто так или иначе занимается оценкой программ. Авторы описывают ситуацию в России, отмечают возникающие трудности и предлагают направления действий по внедрению унифицированной методики оценки эффективности госпрограмм.

Приведу несколько цитат. 

«Оценка эффективности государственной программы в соответствии с новой типовой методикой проходит на основе: 

оценок степени достижения целей и решения задач государственной программы, подпрограмм и федеральных целевых программ, входящих в гос программу;

оценки степени реализации основных мероприятий, ведомственных целевых программ и мероприятий федеральных целевых программ и достижения ожидаемых непосредственных

результатов их реализации;

оценки степени соответствия запланированному уровню затрат;

оценки эффективности использования средств федерального бюджета.

В данной методике у ответственных исполнителей возникают различные возможности для учета особенностей конкретных программ. Например, при оценке степени реализации государственной программы ответственным исполнителем могут определяться коэффициенты значимости отдельных показателей (индикаторов) целей и задач. 

В общем виде методика выглядит следующим образом:

ЭРгп = 0,5 х СРгп + 0,5 х ΣЭРп/п * Kj /j,

где:

ЭРгп — эффективность реализации государственной программы; 

СРгп — степень реализации государственной программы;

ЭРп/п — эффективность реализации подпрограммы (федеральной целевой программы);

Kj — коэффициент значимости подпрограммы;

j — количество подпрограмм".

Авторы справедливо указывают на то, что при использовании подобных методик (например, при использовании предыдущей версии рекомендованной Минэкономразвития методики) результат оценки будет зависеть от индикаторов. 

Одна из проблем на сегодня, по мнению авторов, - это отсутствие унификации методик. Нет унификации – не получишь общую картинку и не сопоставишь результаты выполнения даже сходных программ. В статье указывается на то, что есть программы, которые не содержат «формульной методики оценки эффективности и результативности, а лишь описывают, что было бы хорошо учесть при проведении данной оценки». Это рассматривается как недостаток, что вполне логично по указанной выше причине. 

Авторы приходят к заключению о необходимости «предпринимать дальнейшие шаги по унификации механизмов оценки эффективности и результативности реализации государственных программ». Но даже в том случае, если удастся принять унифицированную методику, останется целый ряд резонных вопросов, на которые указывается в заключении статьи: «Что делать, если программа реализуется неэффективно? Какие меры здесь могут быть приняты? Сократится ли ее финансирование на следующие периоды, как это происходило прежде, например, с долгосрочными или ведомственными программами, в случае неэффективной реализации? Должны ли меняться приоритеты за счет последующего перераспределения бюджетных средств, если разработчик программы выполнил свою работу некачественно, если поставленные задачи не достигнуты или реализованные меры не дали соответствующего результата?»

Таким образом, оценка госпрограмм даже по апробированной и унифицированной формульной методике в какой-то степени позволит вычислить эффективность и результативность программ, но что с этими результатами делать в практическом плане - не совсем понятно. В чем же дело? 

На мой взгляд, ответ заключается в том, что индикаторная оценка (а именно о ней идет речь в статье) позволяет получить картину происходящего, но не позволяет понять причины происходящего. Она также не ответит на вопросы о том, правильные ли вещи мы делаем и правильно ли мы их делаем. Для этого существует эмпирическая оценка программ, которая уже десятилетиями применяется в мире и уже стала самостоятельной профессиональной областью. Но эмпирическая оценка – не формульная. Здесь применяются другие подходы, в общем случае предполагающие использование смешанных методов исследований. 

Хорошие новости заключаются в том, что:

а) методология эмпирической оценки программ достаточно хорошо отработана и подробно описана (в основном, правда, в зарубежных источниках, хотя есть уже и русскоязычные публикации),

б) в нашей стране достаточно много людей, которые знакомы с эмпирической оценкой программ и даже занимаются ею на профессиональной основе. 

Не очень хорошие новости заключаются в том, что 

а) пока оценка государственных программ на официальном уровне рассматривается исключительно как индикаторная и формульная, 

б) диалог между теми, кто сегодня внедряет индикаторную оценку и теми, кто занимается эмпирической оценкой, будет сильно затруднен различиями в парадигмах, а признать «легитимность» и необходимость всех видов оценки (экспертной, индикаторной и эмпирической) можно, лишь преодолев рамки одной парадигмы и признав, что оценка является междисциплинарной областью. 

Я хотел бы полностью поддержать мнение авторов цитированной выше статьи о том, что вопрос о методике оценки госпрограмм «необходимо дополнительно обсудить на высшем уровне и в экспертном сообществе». Только вот, если обсуждение будет организовано, как предлагают авторы, в рамках экспертного совета при Министерстве финансов РФ, то за пределы индикаторной (формульной) методики оценки дискуссия наверняка не выйдет. Просто потому, что люди в том экспертном совете эмпирической оценкой не занимаются. Значит, наверняка ряд важных практических вопросов останется без ответов.